Die Zahlen zeigen: Die Diskrepanz zwischen Wunsch und Wirklichkeit ist groß. Ein Grund für die Entwicklung ist eine umstrittene Verpackungsvorschrift, die seit Juli 2022 gilt. Seither dürfen Shishatabak-Firmen nur noch 25-Gramm-Packungen herstellen und nicht mehr die jahrelang üblichen 200- oder 1000-Gramm-Behältnisse. Mit dieser Änderung sollte der Steuerhinterziehung ein Riegel vorgeschoben werden.
Denn Shisha-Bars kauften lange Zeit große Packungen ein und verkauften dann kleine Portionen weiter, die in die Wasserpfeifen gefüllt wurden. Dabei hätte eine Bar mehr Tabaksteuern zahlen müssen als sie es beim Kauf einer großen Packung getan hat. Der Weiterverkauf ist zwar üblich in der Branche, in den meisten Fällen dürfte das aber gar nicht passieren, da es Steuerhinterziehung ist. Der Zoll kontrollierte in der Vergangenheit immer wieder Shisha-Bars und stellte Verstöße fest. Das aber war letztlich ein Kampf gegen Windmühlen. Mit dem Verbot der Großpackungen sollte die Situation verbessert werden.
Die Logik der Reform: Wenn die Packungen so klein sind, dass ihr Inhalt nicht mehr für mehrere Portionen reicht, kann auch nicht mehr gegen das Vereinzelungsverbot verstoßen werden. In einen Shisha-Kopf passen grob gesagt 20 Gramm Tabak - also etwas weniger als in einer 25-Gramm-Packung enthalten ist. Die Shisha-Branche brachte die Änderung auf die Palme. Sie monierte zum einen, dass dadurch unnötiger Verpackungsmüll entstünde. Außerdem ärgerten sich die Firmen, dass sie viel zu wenig Zeit gehabt hätten zur Umstellung ihrer Maschinen. Wegen Produktionsengpässen könnte es sein, dass der Bedarf nicht mehr gedeckt werden kann und dass der Schwarzmarkt Auftrieb bekommt, warnte der Shisha-Verband. Hinzu komme, dass der Gramm-Preis bei den Kleinverpackungen höher sei als bei den großen Verpackungen - das könnte ein weiterer Grund sein für Konsumenten, auf den Schwarzmarkt auszuweichen.
"Die Zahlen des Statistischen Bundesamtes bestätigen unsere schlimmsten Befürchtungen", sagt Folke Rega vom Shisha-Verband. Von den 42,3 Millionen Euro Netto-Einnahmen aus Steuerzeichen für Wasserpfeifentabak entfielen laut Statistischem Bundesamt 38,6 Millionen Euro auf das erste Halbjahr, als die Vorschrift noch nicht galt, und nur 3,7 Millionen auf das zweite Halbjahr. "Es ist kaum anzunehmen, dass sehr viele Leute schlagartig aufgehört haben, Wasserpfeifen zu inhalieren", sagt Rega.
Teilweise lag die Entwicklung allerdings an einem Vorzieheffekt in dem Wachstumsmarkt: Hersteller produzierten vor einer zum Januar 2022 greifenden Steuererhöhung viel mehr als sonst, um die Ware noch nach dem günstigeren Steuertarif verkaufen zu können. Im Jahr 2021 gab der Staat Steuerzeichen für 6914 Tonnen Wasserpfeifentabak aus und damit schätzungsweise ein Drittel mehr als ein Jahr zuvor. 2022 brach die Netto-Menge auf 962 Tonnen ein - also nur noch ein Siebtel von 2021.
Der starke Steuereinnahmen-Rückgang 2022 sei mit dem Vorzieheffekt nur ansatzweise zu begründen, sagt Branchenvertreter Rega. "Der Schwarzmarkt hat massiv zugenommen." Dabei bezieht er sich auf Beobachtungen von Herstellern, denen immer häufiger gefälschte Produkte am Markt auffielen, und auf Shisha-Bar-Betreiber, die nach eigenen Angaben immer mal wieder von Schwarzmarkt-Händlern angesprochen werden, ob sie bei ihnen nicht billiger einkaufen wollten. "Diese Verpackungsvorschrift schadet dem ehrlichen Unternehmer und sie hilft stattdessen dem Schwarzmarkt-Händler."
Gibt es einen Schwarzmarkt-Boom? Die Generalzolldirektion teilt mit, man werte Daten zu Zuwiderhandlungen bei Wasserpfeifentabak derzeit noch aus. Das Bundesfinanzministerium begründet die rückläufige Entwicklung bei den Steuereinnahmen nicht mit besagter Verpackungsvorschrift, sondern mit dem Vorzieheffekt vor der Steuererhöhung Anfang 2022. In der Politik gibt es unterschiedliche Meinungen. Der CSU-Bundestagsabgeordnete Sebastian Brehm ist der Ansicht, dass sich "mittlerweile ein beträchtlicher Schwarzmarkt entwickelt hat". Die Verpackungsvorschrift dürfte hierfür ein entscheidender Grund gewesen sein. "Ich rate dringend dazu, die Begrenzung der Verkaufsgrößen rückgängig zu machen und zu den alten Verkaufsgrößen zurückzukehren", so Brehm.
Der SPD-Bundestagsabgeordnete Michael Schrodi kann eine angebliche Abwanderung in den Schwarzmarkt hingegen nicht nachvollziehen - auch er hält stattdessen die Steuererhöhung samt Vorzieheffekt für ausschlaggebend. Mit Blick auf die Krebsgefahren des Shishakonsums betont der Sozialdemokrat, dass es bei den Tabaksteuer-Regeln um Gesundheitsschutz und Prävention gehe. Die von der damaligen großen Koalition beschlossene Tabaksteuerreform zeige "die gewünschte und richtige Wirkung".
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