Die Voraussetzungen sollen zum einen die EU schützen. Zum anderen stellen sie aber auch sicher, dass Neumitglieder nicht überfordert werden – denn ein Beitritt ist mit viel Aufwand verbunden. Im schlimmsten Fall könnte er die Verwaltung, Justiz und Wirtschaft eines Staates behindern.
Bei den Beitrittsverhandlungen werden die Kriterien in 35 Kapitel zerlegt. Sie müssen im Laufe des Prozesses einzeln eröffnet und abgeschlossen werden. Bereits im Vorfeld der Gipfelentscheidung hat die EU-Kommission im November untersucht, wo die Ukraine in den 35 Bereichen steht. Ein Fazit hält jeweils fest, in welcher Vorbereitungsphase sich ein Land befindet (reicht von "früher Vorbereitungsphase" bis "guter Stand") und welche Fortschritte es zuletzt gab.
Im Bereich der Digitalisierung hat die Ukraine einen moderat bis guten Vorbereitungsstand und hat zuletzt gute Fortschritte erzielt. Dazu trägt unter anderem die ukrainische Vision des "Staats im Smartphone" bei. Die Kommission schreibt in dem Bericht: "Die Ukraine verfügt über ein fortschrittliches E-Government-System, das den Bürgern einen einfachen Zugang zu öffentlichen Diensten ermöglicht." Besonders während des russischen Angriffskrieges habe sich die Anpassungs- und Widerstandsfähigkeit des Systems bewiesen. Konkret heißt das: In besetzten Gebieten erledigen Bürgerinnen und Bürger ihre Behördengänge einfach über die staatliche App Dija.
Noch abgeschlossen werden muss die Gesetzgebung zum EU-Roaming. Die Regel unter dem Titel "Roam like at home" sieht vor, dass man bei Reisen im EU-Ausland keine Telefongebühren mehr zahlen muss. Das könnte bald auch für die Ukraine und umgekehrt für Ukrainerinnen und Ukrainer in der EU gelten, wenn das Land die gewünschten Fortschritte erzielt.
Im Bereich der Energie sieht die Kommission einen guten Vorbereitungsstand der Ukraine mit einigen Fortschritten. Im April hat das Land eine neue Energiestrategie bis 2050 vorgelegt – die allerdings geheim ist. Positiv wird aber eingeschätzt, dass die Ukraine den Anteil der erneuerbaren Energien erhöhen will. Fortschritte sind hier auch notwendig. Denn bislang erzeugt die Ukraine rund 85 Prozent ihres Stroms aus Kernenergie und Kohle. Ein Großteil der Kapazitäten für erneuerbare Energien wurde laut Bericht durch Russlands Krieg zerstört oder liegt im besetzten beziehungsweise umkämpften Gebiet. Als problematisch wird es auch angesehen, dass die Ukraine im Bereich nuklearer Sicherheit und Strahlenschutz zwar gut gerüstet ist – de facto könne die zuständige Behörde ihren Aufgaben in dem besetzten Atomkraftwerk Saporischschja aber nicht nachkommen.
Zu dem guten Stand im Energiebereich trägt unter anderem bei, dass das ukrainische Energieeffizienzgesetz weitgehend an die entsprechenden EU-Richtlinien angeglichen wurde. In dem Bericht heißt es aber auch, dass im Energiesektor durch Russlands Krieg gegen das Land die Transparenz und Unabhängigkeit der Akteure zurückgegangen sei. Für einen erfolgreichen Abschluss dieses Kapitels müsste die Ukraine also nachbessern.
Ein wichtiger Bestandteil der EU ist die Zollunion, also der Zusammenschluss zu einem gemeinsamen Zollgebiet. Die EU-Kommission bescheinigt der Ukraine in diesem Bereich einen guten Stand und gute Fortschritte. Das liegt unter anderem an technischen Details, zum Beispiel ist das Land an das Zollinformationssystem der EU angeschlossen. Ebenso wird lobend hervorgehoben, dass trotz des Krieges die regionalen Zollämter und Grenzübergänge weitestgehend gut funktionieren würden.
Dennoch sieht der Fortschrittsbericht Verbesserungsbedarf: Es brauche Reformen, um den Zoll "in eine moderne, effiziente, transparente und korruptionsfreie Institution umzuwandeln". Ansatzpunkte gibt es zum Beispiel in der Personalpolitik. Unter anderem müsse die Ausbildung verbessert und die Führungsebene transparent und leistungsbezogen ausgewählt werden. Abseits davon brauche es unter anderem Maßnahmen gegen Tabakschmuggel und Gesetze zum Schutz von geistigem Eigentum.
Als eine der Paradedisziplinen der Ukraine führt der Bericht die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik auf. Das Land hat demnach einen guten Vorbereitungsstand und macht weiterhin gute Fortschritte. So heißt es: "Die Ukraine setzte den politischen Dialog mit der EU und den EU-Mitgliedsstaaten in einer noch nie dagewesenen Intensität und Häufigkeit fort." Als Grund dafür wird explizit der russische Angriff genannt. So ist es kaum verwunderlich, dass die Ukraine sich den Sanktionen gegen Moskau angeschlossen hat. Allerdings sei das bei Sanktionen für Akteure zum Beispiel in Afrika und Asien bislang nicht der Fall.
Die Landwirtschaft hat in der Ukraine vor Kriegsbeginn rund ein Zehntel des Bruttoinlandsprodukts ausgemacht und ist für das Land entsprechend wichtig. Allerdings sieht die EU-Kommission nur einen frühen Stand der Beitrittsvorbereitungen und lediglich einige Fortschritte. Im August 2022 hat die Ukraine ein staatliches Agrarregister eingeführt, das Informationen zu Erzeugern sammelt. Die EU bemängelt allerdings die Datenqualität. Außerdem würden Darlehen an landwirtschaftliche Betriebe nicht EU-konform gezahlt. Insgesamt ist der Sektor durch den Krieg schwer gebeutelt.
Als positiv sieht es der Bericht an, dass die Ukraine seit 2020 geschützte geografische Angaben auf Produkten gesetzlich geregelt hat. Die Qualitätssiegel funktionieren wie in den EU-Mitgliedsstaaten. Außerdem erwähnt der Bericht, dass die Ukraine plant, bis 2030 3 Prozent der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche ökologisch zu bewirtschaften. Viel ist das allerdings nicht. Zum Vergleich: In Deutschland werden bereits mehr als 11 Prozent der landwirtschaftlichen Fläche ökologisch bewirtschaftet.
Im Bereich der Sozialpolitik und Beschäftigung sieht der Bericht die Ukraine in einer frühen Phase – bei gleichzeitig begrenztem Fortschritt. Grund dafür ist unter anderem, dass nicht angemeldete Erwerbstätigkeit weit verbreitet ist. 2021 ging fast jeder fünfte Erwerbstätige oder jede fünfte Erwerbstätige einer Schwarzarbeit nach. Außerdem gibt es viel Arbeitslosigkeit, 2021 waren rund zwei Drittel der erwachsenen Bevölkerung beschäftigt. Die EU-Kommission weist aber darauf hin, dass die Statistik durch die russische Invasion verzerrt ist. Nachholbedarf gibt es auch bei der Sicherheit am Arbeitsplatz. Zuverlässige Zahlen zu Arbeitsunfällen gibt es in der Ukraine nicht, viele Fälle bleiben bislang wohl im Dunkeln.
Positiv erwähnt der Bericht, dass die Gesetzgebung "keine Barrieren für Männer oder Frauen schafft, um irgendeine Position in irgendeinem Beruf auf dem Arbeitsmarkt zu besetzen". Zugleich gibt es in der Ukraine ein Lohngefälle von rund 19 Prozent zwischen den Geschlechtern – aufgrund des hohen Anteils von Schwarzarbeit ist das Gefälle möglicherweise sogar noch größer. In jedem Fall gibt es hier Nachholbedarf.
Der Fortschrittsbericht listet detailreich auf, inwieweit sich die Ukraine den EU-Staaten bereits angenähert hat. Allerdings hängt die schlussendliche Entscheidung aus zwei Gründen nur begrenzt davon ab: Erstens sind viele Kriterien nicht objektiv messbar. Das führt zweitens dazu, dass viel Raum für Entscheidungen nach dem politischen Gutdünken einzelner Mitgliedsstaaten bleibt. Denn jedes einzelne Verhandlungskapitel kann nur einstimmig eröffnet und abgeschlossen werden.
Im Fall der Ukraine könnte insbesondere der ungarische Ministerpräsident Viktor Orban zum Spielverderber werden. Die Aufnahme der Beitrittsverhandlungen wurde nur möglich, weil er auf dem EU-Gipfel zum Zeitpunkt der Abstimmung nicht im Raum war. Umgekehrt könnte der Beitrittsprozess bei entsprechendem politischen Willen beschleunigt werden – auch wenn die Ukraine wegen des russischen Angriffs nicht in allen Bereichen so weit vorangekommen ist wie eigentlich gewünscht.
